于海 | 城市多元共治的整合逻辑：以浦东新区社区治理为例
于海
复旦大学社会学系教授
今天我会就社区的“自治”问题稍微花一点时间。就“自治”一词的翻译问题，我请教了好几位学者，最后我们确定了一个说法，这个说法其实也就构成了我们这个叙述的理路。这里面用了“多元共治”这个词，简单来说就是社会治理。现在的“治理”（Governance）所指的，不是政府一家对社会负有管理责任，而是意味着有很多的行动者。在福柯那里，Governance和Government是没有区别的。但是在中国今天的语境下，已经开始变化了。用中国的语境，“Governance”一定是大家一块来管理；而中国原来试验的是“Government”，把整个社会组织起来。“城市多元共治”有那么多行动者，怎么整合起来？大家知道，人实际上是最难弄的。我今天用浦东的三个案例来支持我的论点。
社区自治办的两个整合逻辑：
管理逻辑和自治逻辑
先看两个文本：
“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾……民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”。（摘自中共十九大政治报告20171018）
“浦兴治汇力之社区花园培训项目是街道基于可食地景、社区营造、健康生活等先进理念，为了增强社区互动，激发社区活力，以社区花园营造为主题的特色技能支持服务项目。”（摘自“浦兴协商居民自治”20170929）
第一个我们很熟悉，最近都在学习，“美好生活需要”、“依靠人民”是关键词。这应该说是目前为止最高级别的文本了。第二个大家一定不熟悉，是浦兴协商居民自治，是一个浦兴街道自治办的微信号。大家注意一下时间，9月29号，显然还没有看到十九大报告。我觉得这两个文本里面体现的精神是一样的：我们的最高级别的文本说“美好生活需要”，那浦兴问什么是美好生活呢？他们把“可食地景、社区营造、健康生活”、“先进理念”放入其中，也就是对美好生活的规定，对吧？下面特别提到，他们要找一家专业组织帮助居民实现这些想法，浦兴街道和社会组织，做的都只是“支持服务”。
全世界只有中国有自治办。二十年前，我在上海推动了一项居民自治研究。这个研究报告完成的时候，我们的团队和评审专家有一合影，日期是1997年12月27号。这些都是很重要的人物：卢汉龙，做社会学的都知道，他也是最早做上海的街区研究的，街区制；谢遐龄是复旦社会学系的主任；吴铎，也是做社区研究的；还有李亚平，中华基督教青年会全国总干事，和马伊里。马伊里是当时上海浦东新区的社发局副局长，她是上海最早支持社区组织、社会组织的政府官员。上海大学的沈关宝教授，是费孝通的学生，他写了《社区研究》；徐中振，他是上海社联组织社区研究的另外一个关键人物。《第三域的兴起》这本书是我跟李亚平主编的，是国内第一本编译国外社区组织、志愿者工作和志愿组织的书，1998年出版。我讲这些是什么意思呢？就是说二十年前我们讲社区研究，很时尚、但是没人听，基本上被忽略了；但是今天已经有了社区自治办了，风向发生了转变。
（一）美好生活的世界历史方案和中国革命方案
“美好生活”并不是一个学术概念，但是无妨，因为我们已经把它作为新时代的一对矛盾特征的一方。“美好生活”内容很多，不妨看作与幸福生活等价的概念。这也是我二十年前的观点，我在那个报告中提出：从世界历史来看，西方讲信仰拯救，到了近代靠什么？市场；然后市场出现了问题，接下去靠什么？国家——西方发展福利国家。但是国家发展到顶点就是全能主义的国家，所以最后发现国家也有问题。到了上世纪八、九十年代提出所谓“第三域”（现在都叫“第三部门”，但是用的英文是一个词，Third Sector）。这是一个世界历史方案。可不可以有“社会拯救”？不知道。所谓“社会拯救”，就是第三域发展起来，看能不能消除市场的不确定性、做到政府做不到的事情。
中国差不多是一个全能主义国家的方案。1949年的革命，要创造一个新的社会，这个社会解决市场的问题、解决资本主义国家的问题。要做的事情就是按照一个革命的方案把整个社会组织起来，包括经济、社会组织、意识形态，所有的东西。让我们用当时任副总理的李先念给中央的一个报告中的话，看看这个把社会都管起来的方案是怎样的，“过去，国家主要是管理粮食的购销，负责城市人民和农村一部分缺粮人民的粮食供应；现在已经发展到，国家必须把六亿几千万人民的粮食消费都要更加具体和更加直接地管理起来”。李先念说的只是把全国人的粮食都管起来，而这必须是公有的才能管起来。所以1949年以后几场运动都是在推进把资源把人都管起来的目标，包括社会主义工商业的改造、农村的集体化——只有把所有的资源全部掌握在国家手里的时候，才能推进革命方案。所以毛泽东说，“东西南北中，工农商学兵，党是领导一切的”。大家想到这些方案，再想到今天的自治办，是否觉得风向有点变化？
（二）社区自治办的两个整合逻辑
我们讨论自治办这个词怎么翻译。我想用Autonomy，但是它较多政治的概念，讲居民自治应该是Self-governance。而这个办公室本身不是Self-governance——政府的部门怎么能说是Self-governance呢？只能说政府创立了一个Office，想要推进Self-governance。所以我最后翻译成Office for Community Self-governance。我觉得这个翻译可能比较符合中国国情：今天街道的自治办还是一个政府部门，但是另外一方面它想要推进居民的社区自治和社区参与。所以就引出了两个问题：居民自治为什么需要政府办公室？地方治理为什么需要居民自治？我认为在浦东的社区治理过程当中存在两个逻辑：一个逻辑偏向政府管理和服务，另外一个逻辑偏向让居民自己有创意。我找了案例，这两个逻辑之间有张力，但是我们要看在中国国情里它们如何互补和共存。
（一）案例1：立邦“为爱上色”——民间公益的政府整合
大家知道，立邦是一家企业，他们想做好事——做好事的目标是什么我们不管。大家想到墙绘、涂鸦，让外国艺术家在上海居民楼墙上“涂鸦”。但是弄得不好的话，还要因为破坏社会治安被公安局抓走，总是有很多问题。他们要做好事、要“上色”，需要政府给他们保驾护航。
（图片来源：上海立邦公司“为爱上色”项目提供）
立邦为爱上色，谁为立邦背书？这里有很多问题。因为请来的大部分是外国艺术家，这让人很紧张，画了什么东西更让人紧张。到哪里找墙壁？他们说找了一百面墙壁，只有十五面画成的。要在别人的墙面上画，很难取得同意。
“拒绝的原因之一是这些管理机构拿不定主意，需要‘上面’的同意。今年我们获取墙面时，在后期比较顺利，是因为得到了区里面一些领导的支持。刚好有缤纷社区的项目，在政策上为我们的项目提供了帮助。焦秘书长把我们这个项目纳入缤纷社区项目中去，他觉得我们的项目与缤纷社区相契合。从而我们的项目得到区里的支持。我们的第一面墙在商城路，画了一个小熊猫。他知道后，在一个内城缤纷社区项目启动会上分享了我们的项目，恰好张区长听到了分享，且与他‘街区可漫步，建筑可阅读’的理念相契合。例如之前提过的小熊猫墙绘，艺术家是国外的，但画中融入了许多中国元素。”（邱睿，立邦为爱上色公益执行团队负责人）
“这件事情机构拿不准，必须上面同意”反映出，虽然中国的市场化已经很深入了，但基本上还是Government，不是Governance。在中国把这么多的力量整合起来，一定要有一个开明一点的领导，他说好，那下面就一路绿灯，这就是中国故事，也叫中国方案。等到上面赞同以后，事情就好做了。邱睿又特别谈到，有一位基金会秘书长帮他们解决问题。这个民间公益一开始做的项目叫“为爱上色”，最后秘书长说可以把这个项目变成一个浦东新区区长、副区长所倡导的、浦东新区内城五个街道做的城市微空间改造，叫“缤纷社区”——这是政府项目，只要搭上的话，就有了通行证了。我觉得很重要的就是，民间的创意一定要得到政府的背书，背书给了他们合法性。
在这件事情里面的三个重要人物：第一个就是企业家，立邦的企业家；第二个是浦东新区的副区长，第三个就是给他们牵线的前秘书长。获得政府负责官员的首肯对于做项目的人来说非常重要。
（图片来源：上海立邦公司“为爱上色”项目提供）
（二）案例2：福山路跑道——基金会的双重角色
第二个案例是浦东的福山路的一个步道。这是一家健身房，健身房外面的路已经一塌糊涂了，路高低不平、下雨有坑，然后有蚊子、有遛狗的，没人管。所以对他们生意不好，企业家说要把这条路改造一下，结果浦东陆家嘴公益基金会觉得，可以做的好一点、做成一个健身步道，孩子可以在这儿玩；在天气好的时候，健身房也可以把他们的某些训练拿到外面来做。基金会在这件事情这里面既起到了办公室的作用，又起到了Self-governance的作用。这句话是前秘书长自己说的：
“我们基金会在三月份一开始做跑道的时候，没想过要这么深地介入到空间改造的这个业务领域。主要是想着让居民参与进来，想着我们把这个项目提出来了，设计出来了，等着政府去购买乙方去实施。但是在实际过程中，我们发现必须得由我们自己去和各方联系，最后我们发现自己不仅仅是发动者，还是协调者和组织者。”（焦兴旭，原陆家嘴社区基金会秘书长）
（图片来源：陆家嘴金融管理局提供）
（三）案例3：浦兴社区花园营造技能支持服务——多元共治发展居民自治
最后一个案例，就是我们最初看到的那个文本，浦兴的居民想在自己的社区美化环境，做社区花园，但是没有技术。社区自治办说会找专业团体给他们培训，手把手教他们怎么栽培、怎么堆肥、怎么管理、怎么护理，目的是最后让居民自己维护社区花园。这是一个比较实实在在的由社区自治办推动居民自我管理、自我发展的一个案例。以下是浦兴街道自治办主任代敏写的：
“我在社区工作了13年，从民政岗位开始接触自治工作，深信‘人’是居民自治最大的财富。但光有‘人’不行，还要找到技术。居民自治如果缺少程序、技术和方法，再好的理念都没有落地的可能，再厉害的人也不过单打独斗。我认为，民主参与的热情和意识不需要过度动员，更应该关注的问题是，社区自治缺乏科学、规范的公众参与制度，公众需要对话、协商、议事能力的培训。
我们街道一直在努力向专业‘借力’，尤其是社会工作专业。
政府引导社区自治的目的是要还权于民，如果社区事务都能像金桥湾项目一样还权于民，今后自治办的事务性工作一定会越来越少，更多需要协商应对的新情况会越来越多。所以我们私下里给自己取了个新名字——商量办，社区的事‘商量着办’。”（代敏，浦兴街道社区自治办主任）
所以她找到了刘悦来，同济大学景观系的老师，来提供这个社区花园的技术支持。这两个关键行动者，实现了“政府引导、居民主导、技术指导”的共治逻辑。大家知道“居民主导”和“政府主导”这两个逻辑里面的张力，这个案例当中的确是居民主导——居民学成之后，还是要居民维护下去。所以美好生活要靠他们创造。
（图片来源：刘悦来老师团队绘制）
我们的核心问题是：美好生活是什么？政府可以支持基本生活保障，但是有了基本保障以后，生活一定美好吗？这就是为什么我们一定要思考什么是幸福？如果说美好生活是创造出来的，那谁能代替你创造？——这就是我们自治的最好理由啊。最后，居民参与和自治发生的场地在哪里？不是在政治的场域、不是在他们经济的场域，而是在他们生活的世界。所以我们要把美好生活的概念引到社会学的生活世界、引到城市学的生活空间的概念。哈贝马斯、舒茨的著作里面特别提到，思考生活实践。从一元管理到多元共治的转变，意味着政府已经意识到，事实上今天有很大一块领域是它管不到的，应该让居民自己管。我想，我们发挥政治报告所言的“美好生活”的创造，必须要从自我创造、自我管理的角度来讨论。
我认为人的事情就是两件：一个是活着，政府要承担很大的责任；一个是活得自己觉得滋润觉得幸福自己觉得美好，那是你们自己的事、是创造的事情。政府讲“活着”，居民自己讲“活得好”。所以专业机构在共治过程当中不断培训居民的自治能力，最后要靠居民自己来创造。这段话是21号写的，手里面已经有了政治报告了，也是在微信号上写的，我们要特别提到中间这段话。
“社区花园项目，是共建共享“大爱浦兴、美好家园”载体之一。这一回应居民需求的过程，离不开政府持之以恒地努力、离不开社会组织健康有序地参与、更加离不开广大居民朋友的承载和担当。美好生活是我们的选择，在我们自己的手中，也必将由我们共同去创造。”（“浦兴协商居民自治”，20171021）
这是最后的总结：民众创造美好生活的主体逻辑，与政府整合资源的主导逻辑，既有张力，也有互补；浦东案例，为社会治理的中国方案，提供了丰富的经验和想象的空间。
文章来源：2017“城市与社会”国际学术论坛
录音稿：覃丹
编辑整理：邓世碧
经主讲人审核并同意发表